增加有效政策供給化解地方債務(wù)風(fēng)險

地方政府債務(wù)的審計結(jié)果近期已經(jīng)發(fā)布。如果從地方政府債務(wù)或者公共部門負(fù)債率這樣一個特定角度去考察，審計結(jié)果可以使我們形成一個基本判斷：公共部門以債務(wù)率水平為關(guān)鍵指標(biāo)的債務(wù)總量，總體上處于安全區(qū)。但在局部，已經(jīng)出現(xiàn)了某些地方公共部門負(fù)債過量的問題——它是不均勻的、隱性的，在長時間內(nèi)人們不易察覺、無從判斷，風(fēng)險不可忽視。

其中不可忽視的是導(dǎo)致地方債問題的體制性因素，即中國財稅制度的不完善。當(dāng)前中國財稅制度中，省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形。

1994年的財稅體制改革，以相當(dāng)大的決心搭建起與市場經(jīng)濟(jì)相配套的分稅分級財政體制框架。但是由于種種原因，分稅制漸進(jìn)路徑帶有濃重的過渡色彩，如對省以下的體制，當(dāng)時寄希望于地方各級能不能在探索中走出一條地方四級加中央共五級分稅這樣的中國特色的道路來，但現(xiàn)在可以說：此路不通。還有人建議，在稅率方面可以依靠增值稅共享，形成一省一地一率。筆者認(rèn)為，這是非常危險的思路。實行一地一率，就是回到分成制、包干制，顛覆了1994年改革的基本制度成果，強(qiáng)化了“會哭的孩子有奶吃”、“跑部錢進(jìn)”的狀態(tài)，與市場經(jīng)濟(jì)的公正、穩(wěn)定、規(guī)范不符。

從這個意義上說，目前省以下體制的困擾，實際上就是陷于分成制和包干制。真正的分稅制搞不下去，演化成為五花八門、復(fù)雜多變、討價還價色彩非常濃厚的分成制和包干制?，F(xiàn)在人們抨擊的地方政府職能扭曲、行為短期化、土地財政化等等，板子該打在哪兒？打在分稅制身上，就打錯了地方，因為省以下并沒有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，它出毛病，恰恰是出在我們過去就知道會弊病叢生的分成制、包干制的實際制度狀態(tài)上。

搞市場經(jīng)濟(jì)，除了分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制別無選擇。那么今后怎么辦？一個辦法是制度“扁平化”、減少層級。對此，財政部和中央已有明確要求。現(xiàn)在廣東已經(jīng)在順德先行先試行政省直管縣，湖南的動作也很大。這樣一來，省下面的市和縣，在財政上可能先形成實體層級，行政也會隨后跟上，最終達(dá)到減少層級的效果。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，取消農(nóng)業(yè)稅以后，大多數(shù)地區(qū)實際上早已經(jīng)通過鄉(xiāng)財縣管和綜合改革，不再考慮財政設(shè)置實體層級。

這樣，新的思路可以勾畫出來了：“扁平化”在先，跟著就是按照中央、省、市縣三個層級分稅，三級配置稅基。地方省和市縣兩個平臺上放什么稅？這是關(guān)鍵，但現(xiàn)在已看得出端倪：西部已經(jīng)啟動了資源稅改革，這些工商業(yè)不發(fā)達(dá)但是資源富集的地區(qū)，通過資源稅改革可以形成自己的地方稅財源支柱；而其他的較發(fā)達(dá)地區(qū)，通過現(xiàn)在上海、重慶開始的房產(chǎn)稅改革，有可能打造成另外一個長久的、跟市場經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制內(nèi)洽的、有支撐力的大宗穩(wěn)定收入來源，形成另一個地方財源支柱。地方稅體系的主打稅種可由此清晰化。

如果沒有一個很好的分稅制制度框架，轉(zhuǎn)移支付怎么做都是擺不平擺不好的。制度框架搭好了，轉(zhuǎn)移支付就可以進(jìn)一步按照體制邏輯加以優(yōu)化。

我國中央政府層級的收入，現(xiàn)在大概穩(wěn)定在財政收入的52%左右，其中用于中央本級支出的只有20%左右，32%左右用于支持中西部發(fā)展，這總體上是符合中央政府職責(zé)和全局利益的。今后要處理好的問題是，均衡性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大份額，同時適當(dāng)壓縮專項轉(zhuǎn)移支付。

從現(xiàn)在的審計結(jié)果看，今后還需要推動地方陽光融資制度的形成。審計部門提出的建議已經(jīng)包含了這方面的內(nèi)容，包括如何建立地方公債制度建設(shè)。以后還可以考慮地方根據(jù)項目情況發(fā)行與之對應(yīng)的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公眾監(jiān)督，也有其他監(jiān)督機(jī)制的綜合作用，這也是分稅制下分級財政必須解決的一個重大問題。其基本原則應(yīng)該是一級政權(quán)，有一級事權(quán)；一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，以及相呼應(yīng)的一級產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)。與此相關(guān)的，是以后地方層級的資產(chǎn)收益，也應(yīng)該按照相關(guān)原則，涵蓋在預(yù)算體系中。預(yù)算體系中，應(yīng)該包括經(jīng)常性收支預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、基金預(yù)算以及社會保障預(yù)算等。